Анализ института законодательной техники невозможно без рассмотрения его элементов.
Юридическая терминология является традиционным элементом законодательной техники. С этим согласны практически все ученые, занимавшиеся исследованием данного вопроса. Однако, как верно заметил А.С. Пиголкин, не всякое слово, употребляемое в нормативном акте, есть термин. Термин можно определить как слово или состоящее из нескольких слов выражение, которое обозначает строго определенное понятие, ограниченное точными пределами, твердыми рамками. Юридический термин является более узким по содержанию понятием.
Большой юридический словарь дает следующее определение юридических терминов - это словесные обозначения государственно-правовых понятий, с помощью которых выражается и закрепляется содержание нормативно-правовых предписаний государства.
Более точной является следующая трактовка: юридический термин - слово либо словосочетание, с предельной точностью выражающее то или иное правовое понятие и обладающее устойчивостью, а также однозначностью (по крайней мере, стремящееся к ней).
Традиционно в научной литературе выделяется три разновидности юридических терминов:
- - общеупотребительные (характеризуются тем, что употребляются в обыденном смысле и понятны всем, например закон, человек);
- - специально-технические (отражают область специальных знаний - медицины, экономики, сельского хозяйства и др., например правила техники безопасности);
- - специально-юридические (обладают особым правовым содержанием).
С.С. Алексеев считает, что к законодательной (юридической) технике принадлежат лишь специально-юридические термины.
Юридические термины можно классифицировать по следующим основаниям:
- 1) по источнику возникновения: русскоязычные и иностранные;
- 2) по степени конкретности: требующие толкования и однозначные;
- 3) по степени сложности: односоставные и многосоставные.
Использование юридических терминов в законодательных актах должно отвечать определенным требованиям.
Ясность, т.е. правовые нормы должны быть понятны всем, к кому они адресованы. Содержание юридического термина должно быть понятно правоприменителю, термин не должен вызывать неоправданных усилий как для уяснения, так и для разъяснения его содержания. Каждый применяемый в праве термин в идеале должен иметь свое, и только свое, оригинальное и притом единственное значение. Как правило, неясный термин появляется в законодательстве в результате механического переноса этого термина в его общелингвистическом значении в нормативный акт (т.н. модель лексико-семантического образования термина) и игнорирования законодателем разницы между общеязыковым и специально-правовым значениями данного термина. Вследствие этого обычно возникают логические нарушения в тексте нормативного акта.
Очевидно, что в целях обеспечения ясности термина разработчики текста законодательного акта должны следовать правилу, согласно которому любой термин, употребляющийся в тексте акта, презюмируется в своем общелингвистическом значении, если самими же разработчиками не определено иное и не дана иная дефиниция конкретного термина.
Однозначность, т.е. один и тот же термин должен употребляться в том или ином нормативном правовом акте только в одном значении. В тексте закона следует использовать простые слова, термины и фразы, широко употребляемые в обычном обиходе и легко воспринимаемые людьми.
Устойчивость, т.е. термин должен сохранять свой особый смысл в каждом новом нормативном правовом акте.
Единство терминологии, т.е. используемые термины должны быть тождественны и не противоречить терминам, содержащимся в других нормативных правовых актах.
Элементом законодательной техники является нормативная структуризация текста закона. Имеется в виду четкая последовательность операций. К ним следует отнести действия по выработке композиции акта, установлению его составных частей, формулированию названий (заголовков) правовых предписаний (норм), использованию отсылок и других норм «юридических связок», определению способов и порядка вступления акта в силу, отмены и изменения других правовых актов. Поясним сказанное более подробно.
С учетом многолетней практики и научных разработок можно рекомендовать следующие правила для выработки структуры закона: выделять в законе в качестве его составных частей заголовок, преамбулу, нормативные предписания, заключительные и переходные положения. Это могут быть главы и статьи; разделы, главы и статьи; части, разделы, главы и статьи. Подобное членение предопределяется объемом нормативного материала, но при условии того, что первичной клеткой служит правовая норма. Именно ее оформление должно быть критерием. Статьи лучше разделять на пункты с нумерацией.
Следует отразить набор юридических правил поведения как формул правомерного и неправомерного поведения. Вопрос о классификации правовых норм разработан в юридической литературе. Однако до сих пор допускаются ошибки.
Примером неудачного формулирования нормы может служить ст. 6 «Единая система газоснабжения» Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации». В ней подробно описывается, что представляет собой Единая система газоснабжения, в чьей собственности она находится, как регулируется государством. «Раздутая» норма - дефиниция поглотила ряд конкретных норм - предписаний.
Весьма важен в законодательстве вопрос об отсылках. С их помощью обеспечиваются системные связи между нормами и актами. На практике, к сожалению, допускается немало ошибок в определении видов отсылок. Сделаем по этому поводу следующие пояснения.
Допустимы отсылки к нормам закона, когда нужно обеспечить связь между его общими и конкретными, специальными положениями. Отсылки к правовым актам более высокой юридической силы оправданы тогда, когда надо выявить правообразующий источник данного закона. Возможны отсылки к международным актам, ратифицированным и одобренным Россией и накладывающим на нее обязательства, требующие для их исполнения принятия внутригосударственных актов. Отсылки к актам низшей юридической силы оправданы тогда, когда необходимо удлинить «правовую связь» и определить основания для издания нового закона или дать поручение принять подзаконный акт.
По своему объему отсылки могут быть сделаны к конкретному закону в целом либо его части, к закону в широком смысле, к законодательству. Они касаются как действующих, так и предполагаемых правовых актов. Причем во всех случаях нужно соблюдать меру, не допуская ошибок в выборе их видов, а также избыточности, игнорирования или недооценки.
Законодательная техника включает и такой элемент, как язык закона. Речь идет о более широком явлении языка права как особого логико - лексического строя речи. Данная проблема получила разработку в юридической литературе. Это - понимание юридического языка как специфического, слова в котором образуют предложения, составляющие емкие юридические формулы. Краткость, концентрированность, однозначность, простота понимания - важнейшие требования к такого рода языку. С другой стороны, следует строго соблюдать «языковые запреты» - избегать метафор и образных выражений, архаизмов и диалектизмов, иностранных слов и терминов, упрощений и условных словосочетаний. Предписания лучше выражать посредством долженствующе - предписывающего и констатирующе - предписывающего способов.
Для законодательной техники характерен и такой элемент, как правовая логика. Вообще логика в праве как для юристов - ученых, так и для практиков, является абсолютно необходимым знанием. Верно отмечается необходимость использования формальной логики в правотворческом процессе, когда правильное применение закона тождеств позволяет избегать полисемии (многозначности) и других нарушений. Не менее важен логический закон непротиворечия, закон исключенного третьего, закон достаточного основания.
Элементом законодательной техники является и набор средств документального оформления законопроекта. К ним относятся: четкий заголовок (наименование), общая нумерация, обозначение частей статей арабской цифрой или буквой, обозначение даты принятия закона Государственной Думой и одобрения Советом Федерации, подписания закона Президентом РФ, удостоверение подлинности текста, регистрационный номер и др. Все это важно в условиях применения информационных технологий в законодательном процессе.
Элементом законодательной техники является соблюдение процедурных правил подготовки законопроекта. Кратко отметим в данной связи основные моменты и последовательность соблюдения подготовительных процедур:
- а) подготовка первоначального текста;
- б) обсуждение и согласование текста;
- в) получение заключений;
- г) подготовка требуемых документов - пояснительной записки, финансово - экономического обоснования, заключения Правительства РФ (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ), перечня изменяемых и отменяемых актов федерального законодательства и др. (ст. 105 Регламента Государственной Думы);
- д) внесение законопроекта в установленном порядке;
- е) учет иных требований регламентов.
На формирование и устойчивое применение правил законодательной техники влияют способы придания им обязательной силы. Пока субъекты законодательной инициативы пользуются «своими» правилами. В Совете Федерации используется «Словарь юридических понятий», в Государственной Думе ведется электронная база данных «Закон», создан электронный архив документов. Есть справочники по оформлению актов федеральных органов государственной власти. Напомним, что в прошлом Минюст СССР принимал методические рекомендации о порядке подготовки законодательных и правительственных актов. Сейчас некоторые министерства имеют собственные правила такого рода.
Нарушения требований и правил законодательной техники нередко служат основанием для вето Президента РФ на принятые федеральные законы. Как отмечают специалисты, противоречивые термины, невнесение изменений в действующие акты, грамматические и логические ошибки, противоречия между нормами разных законов дают повод для таких президентских действий. Правильное парламентское реагирование на них, конечно, способствует улучшению качества законов.
В законах субъектов Российской Федерации подчас наблюдается чрезмерное разнообразие не только с точки зрения их содержания, но и составления самих текстов. Обилие норм - дефиниций, дублирующие и путаные термины, произвольная структуризация текста, сомнительные обозначения частей закона, неудачное формулирование правовых норм, игнорирование системных связей, ошибочные ссылки, отсылки - таковы наиболее типичные технико-юридические недостатки.
Например, Закон Калужской области от 27 июня 1996 года «О статусе работника социальной службы Калужской области» содержит преамбулу, представляющую собой своего рода резюме закона. В ст. 1 содержится определение социальной службы, хотя есть ст. 2 об основных понятиях и определениях. Одни статьи разделены на пункты с номерами, а другие - на абзацы. Закон состоит из четырех разделов и 18 статей, причем название раздела II «Принципы и основы» весьма двусмысленно. Закон Челябинской области «О радиационной безопасности населения Челябинской области» перегружен понятиями и определениями - их 30. Все статьи с заголовками нумерованы, внутреннее деление - цифровое и буквенное. Статьи законов Ямало-Ненецкого автономного округа нередко не имеют заголовков.
В региональных законах стали появляться приложения к ним. Такова законодательная практика Воронежской области и Санкт-Петербурга. Например, в Законе Санкт-Петербурга от 5 мая 1999 года «О зоне экономического развития «Кронштадтская» пять статей. Первая - о создании зоны, вторая - о ее территории, третья - об утверждении Положения о зоне, которое дано в приложении к Закону, четвертая - о поправках Закона о налоговых льготах.
ВВЕДЕНИЕ
Настоящий УМК курса «Законодательная техника» призван дать студентам первоначальные сведения по технике разработки, написания и оформления текстов нормативных правовых актов, а также технике организации и осуществления законодательного процесса в законодательных (представительных) органах государственной власти. На занятиях с учетом изложенного в данном издании материала предполагается практическая работа студентов с текстами проектов законов, находящихся на рассмотрении Государственной думы.
Изложение материала соответствует концепции законодательной техники как совокупности правил, методов, средств и приемов (инструментов), используемых субъектами законодательного процесса для организации и осуществления законодательной деятельности. При этом выделяются три основных вида законодательной техники: техника концептуальной разработки проектов законодательных решений, техника написания и офор-ления текстов законопроектов, а также техника организации законодательной деятельности. Каждому из указанных видов соответствует специальный раздел учебного пособия.
Практически весь фактический материал основан на примерах из федерального законодательства. Вместе с тем изучаемые в рамках данного курса основные правила, методы и приемы, осуществляемые в законотворческой деятельности, обладают универсальным характером и имеют отношение к работе (разработке, рассмотрению, принятию и опубликованию) практически над всеми видами нормативных правовых актов, издаваемых в Российской Федерации. Это относится также и к различным уровням нормотворческой деятельности: федеральному, субъективному, муниципальному.
УМК целесообразно использовать в качестве основы изучения дисциплины «Законодательная техника». Список литературы, а также нормативных правовых актов, необходимый для более глубокого изучения курса, приведен дополнительно. Поскольку учебных пособий по предмету «Законодательная техника» чрезвычайно мало, в настоящем УМК использован и рекомендуется для самостоятельного изучения студентами широкий список литературы.
ЛЕКЦИЯ № 1
Законодательная техника как наука, как методология и как учебная дисциплина
Понятие, объект, назначение и содержание законодательной техники.
Развитие новой системы законодательства Российской Федерации протекает довольно сложно и противоречиво в условиях проводимых политических и социально-экономических реформ. Сложившаяся ситуация предъявляет особые требования к эффективности законотворчества, к качеству принимаемых законов и всей системы законодательства. Возрастание роли законодательства – объективная закономерность, обусловленная сложностью стоящих перед российским обществом задач.
Особое место в теории права занимает вопрос о содержании и назначении законодательной (юридической) техники, а также вопрос о качестве и эффективности отдельных законодательных актов и всей системы законодательства. Законодательная техника имеет в своей основе систему базовых положений, принципов, при этом она опирается на законы, присущие другим наукам: науке управления, логике, социологии и др.
В настоящем УМК под законодательной техникой понимается совокупность правил, методов, средств и приемов (инструментов), используемых субъектами законодательного процесса для организации и осуществления законотворческой деятельности. Рассматривается только применительно к законам. Инструментарий разработчика нормативных правовых актов (далее – разработчик) классифицируется по предмету (перечню решаемых задач и вопросов), назначению и содержанию. Классификация по этим признакам позволяет выделить три основных вида законодательной техники: техника концептуальной разработки проектов законодательных решений; написания и оформления текстов законопроектов; осуществления законодательной деятельности. Специалистами выделяются также дополнительные виды законодательной техники: техника внесения изменений и дополнений в действующее законодательство; систематизации законодательства; опубликования законов и некоторые иные виды.
Наряду с термином «законодательная техника» в специальной литературе широко используется также термин «юридическая техника». Понятие юридической техники при всем многообразии существующих определений следует относить к технике написания и оформления текстов нормативных правовых актов. Инструментарий, используемый в юридической технике, является наиболее универсальным и практически применимым к любым видам нормативных правовых актов. Правила, методы и средства законодательной техники направлены на достижение всех аспектов качества законов: правового, управленческого, политического и социального. Инструментарий же юридической техники направлен в первую очередь на обеспечение правового качества законов.
Объектами законодательной техники являются тексты проектов законов, а также сопровождающие их документы (пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование и пр.).
Предметом законодательной техники являются: структура и техно-логия законодательного процесса, в том числе состав, содержание и после-довательность его стадий, этапов и задач, условия их выполнения, а также требования к содержанию и качеству их результатов; организационная структура – состав и компетенция субъектов законодательного процесса; задачи, функции и организация системы управления законодательным процессом, в том числе таких ее элементов, как целеполагание, регламен-тация процедур, планирование законопроектной работы, координация дей-ствий участников процесса, анализ эффективности и совершенствование процесса; функции и организация системы обеспечения законодательного процесса, включая правовое, информационно-аналитическое, документа-ционное, организационно-техническое и другие виды обеспечения; задачи и организация официальной инкорпорации законодательства – издания от имени компетентных государственных органов сборников действующих законодательных актов, систематизированных в хронологическом, темати-ческом или ином порядке.
Назначением законодательной техники является обеспечение эффек-тивности законодательного процесса в целом, т.е. выполнение требований действенности и системности законодательства, а также оптимального сочетания его стабильности и своевременности внесения объективно необ-ходимых изменений при соблюдении ряда условий и ограничений, отно-сящихся к собственно организации процесса, таких, как полнота реализации конституционных прав субъектов законодательной инициативы, соблюдение официально установленной процедуры и т.п. Содержание правил, методов, средств и приемов организации законодательной деятельности синтезирует достижения юридических наук, в первую очередь общей теории права, государственного (конституционного) права, и наук, изучающих общие вопросы организации сложных видов деятельности, таких, как теория организационных систем, управления, социологии и т.д.
К основным принципам юридической техники относятся:
общие принципы регулирования (управления) применительно к правотворчеству :
а) адекватности правового воздействия существу проблемной ситуации и его соответствие государственной политике в данной сфере общественных отношений. Действовать в соответствии с данным принципом – значит обеспечить: соответствие предмета правового регулирования содержанию и границам проблемной ситуации; предоставление необходимых прав и установление доста-точных требований к субъектам правоотношений; соответствие правового регулирования государственной политике в данной сфере общественных отношений;
б) полноты, безызбыточности и конкретности регулирования . Применение данного принципа призвано обеспечить всестороннее удовлетворение потребности в правовом регулировании, отсут-ствие в нем пробелов и упущений, а также излишних положений в текстах законов, без которых можно обойтись;
в) минимизации (отсутствия или допустимости) побочных эффектов в результате правового регулирования. Действие данного прин-ципа направлено на недопущение (минимизацию) последствий (в первую очередь негативных), не относящихся прямо к решению данной правовой задачи;
г) своевременности регулирования, что означает введение правового акта (его отдельных положений) в действие в нужный момент;
д) реализуемости правового воздействия или наличие правовых механизмов, организационных и иных соответствующих ресурсов;
принцип системности регулирования призван обеспечить соблюдение принятого структурирования права на отрасли, подотрасли и институты, а также установленных взаимоотношений правовых актов по их юридической силе; соответствие по целям и непротиворечивость по содержанию нового и действующих правовых актов, соответствие вида правового акта компетенции издавшего его органа; наличие связанных с принятием данного правового акта изменений действующих правовых актов;
принцип точности, определенности и ясности содержания и формы устанавливаемых правоотношений: адекватность выражения языковыми средствами существа (концепции) правового решения, обеспечение точного понимания (интерпретации) положений правового акта всеми субъектами правоотношений; правильность оформления акта как официального юридического документа;
принцип творческого подхода к процессу разработки, написания и оформления проектов законодательных актов. Не случайно процесс разработки проектов нормативных правовых актов называют еще «нормотворчеством», а законодательную технику в XIX в. в России называли «законоискусством».
Несмотря на то, что совокупность приемов использования языковых средств для выражения тех или иных идей в законотворчестве серьезно отличается от выразительных приемов и средств в художественной литературе, текст закона является произведением, т.е. продуктом творческой мысли и труда его авторов.
В рамках общих требований законодательной техники автор законопроекта может выбирать любые слова, порядок их расстановки, использовать разные юридические конструкции и способы изложения правовых предписаний. С этой точки зрения для законодателя практически не существует каких-либо правил законодательной техники, которые он должен соблюдать неукоснительно. Большинство правил законодательной техники на самом деле являются рекомендациями, и только незначительная их часть является обязательными требованиями, поскольку они в качестве таковых были сформулированы в нормативных правовых актах.
Для реализации принципов разработки правовых актов в правотворчестве используются разнообразные элементы юридической техники, в том числе такие, как:
применение определенных режимов (методов) юридического регулирования, видов норм и логической структуры норм. Например, такие юридические режимы, как общедозволительный, разрешительный, характерны для публичного и частного права, отдельных отраслей права и ориентированы на те или иные способы правового регулирования – дозволения, обязывания, запрещения;
использование различных способов изложения предписаний, классифицируемых по степени обобщенности нормативного материала, по полноте использования элементов (гипотезы, диспозиции, санкции) юридической нормы, по «специализации» (дефинитивной, оценочной, диспозитивной и т.п.) той или иной статьи, по использованию внутренних и внешних ссылок;
следование законам и правилам формальной логики. Основные законы логики (тождества, непротиворечия, исключенного третьего и достаточного основания) используются в правотворчестве для построения как правовых актов в целом, так и их отдельных частей и положений;
использование официально-делового стиля. При том, что тексты правовых актов должны соответствовать общим нормам современного русского языка, функционально-стилистические особенности языка права предполагают официальный характер, документальность, максимальную точность, экспрессивную нейтральность, безличный неиндивидуальный характер, ясность и простоту языкового выражения положений правового акта; экономичность использования языковых средств, преобладание динамической, а не статической стороны явлений;
соблюдение требований к терминологии правовых актов, таких, как единство, смысловая однозначность, стилистическая нейтральность, системность терминологии; распространенность и общепризнанность, стабильность, доступность, корректность применяемых терминов;
применение юридических конструкций, устойчивых схем и моделей, устанавливающих соотношение прав, обязанностей и ответственности субъектов правоотношений;
следование определенным правилам использования реквизитов и оформления правового акта в целом, а также его структурных частей, использование дополнительных структурно-смысловых элементов, таких, как примечания, таблицы и т.п. Так, в начале правовых актов принято помещать общие положения, которые могут устанавливать цели, задачи и основные принципы регулирования, определения используемых терминов. В заключительные статьи нормативных правовых актов включаются положения о сроках и порядке введения акта в действие, об отмене, изменениях и дополнениях действующих актов в связи с принятием данного нормативного правового акта.
3. Каждый конкретный предмет или явление обладает определенным количеством свойств, единство которых является его качеством. В отличие от философского подхода к категории «качество», который отличается нейтральностью в ценностном отношении, интерпретация качества в праве имеет оценочный характер – высокое или невысокое, надлежащее или ненадлежащее качество законодательного акта и т.п.
Представляется целесообразным помимо категорий «качество закона» и «правовое качество закона» выделять как самостоятельную научную категорию «технико-юридическое качество закона», что позволяет акцентировать внимание ученых и специалистов на различных аспектах правового качества законов.
Еще великий французский философ Ш. Л. Монтескье в одном из главных своих сочинений «О духе законов» (1748), определив понятие закона как «необходимого отношения, вытекающего из природы вещей », утверждал, что законы, господствующие в общественной жизни, должны не являться продуктом произвола законодателя, а подчиняться определенным требованиям.
Современный нормативный правовой акт, и в частности закон, представляет собой не механическую конструкцию, состоящую из отдельных частей, а целостное и неразделимое единство качеств – правовых, соци-альных, политических, административных. Анализ известных в настоящий момент правил и средств законодательной техники свидетельствует, что юридическая наука и законотворческая практика выработали соответствующий инструментарий законодателя, обеспечивающий все аспекты качества закона, и не только правового.
Таким образом, технико-юридическое качество закона – это совокупность свойств формы законодательного акта, обусловливающих их соответствие содержанию и нормативно-правовому характеру закона.
Правовое качество акта во многом зависит от качества деятельности его разработчика (-ов). При этом сложность законотворческого процесса, наличие многих стадий, большое число участников выдвигают проблему унификации правил на первый план . Иначе проект закона будет изменяться в зависимости от представлений каждого очередного участника законодательного процесса о правилах законодательной техники.
Качество закона характеризуется такими свойствами и характеристиками , так называемыми показателями качества2, как:
функциональная пригодность, т.е. нормальное действие закона в соот-ветствиисо сферой его применения;
надежность (безопасность, оправданная долговечность, возможность внесения изменений). Безопасность как состояние невозможности наступления вредных последствий для граждан из-за применения закона;
экологичность как невозможность наступления опасных для окру-жающей среды воздействий от применения акта;
правоприменительные характеристики, содержащие в себе элементы правового и управленческого качества (нормативность, системность, непротиворечивость, ясность, доступность, полнота регулирования, безызбыточность, отсутствие психологического неприятия);
эстетичность формы и изложения содержания (соответствие требо-ваниям современного русского языка, компактность и т.п.);
удобство пользования актом;
эксплуатационная рентабельность – целесообразный уровень расходов в процессе применения акта.
На стадии разработки акта все эти показатели являются общей и по-стоянной технико-юридической целью законодателя и их достижение должно обеспечиваться строгим выполнением всех правил и методов законодательной техники.
В литературе по теории права законодательная техника традиционно рассматривается в контексте правотворчества в качестве одного из его элементов. Одни ученые - юристы трактуют ее как систему правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов. Другие - как совокупность правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации нормативных актов в контексте источников права и правотворчества. Объектом ее является текст нормативного документа, в отношении которого законодатель затрачивает интеллектуальные усилия. Иногда различаются средства изложения содержания правовых юридических предписаний, приемы формулирования норм или положений правовых актов, средства и приемы построения правовых актов. В целом законодательная техника признается важным фактором оптимизации и эффективности законодательства.
В России вопросами совершенствования законодательства стали заниматься во второй половине XIX в. О повышенном внимании ученых и практиков к форме законов того времени говорит дискуссия, развернувшаяся в юридической литературе по поводу проекта Уложения о наказаниях уголовных 1885 г. Так, в одном из отзывов на проект писалось, что: “Ближайшее знакомство с проектом убеждает в том, что предлагаемое проектом упрощение законодательства, путем сокращения до минимума числа определений о похищении имущества, достигается за счет полноты, ясности и определенности закона. Для будущей судебной практики проект открывает перспективу целого ряда затруднений, так как текст закона слишком краток для того, чтобы ответить на все запросы права и действия жизни”
Наибольший интерес русских юристов к проблемам законодательной техники проявился в период с 1900 по 1917 г., т.е. в период, когда в России назревала буржуазная революция. В это время исследованиями техники законодательства занимались такие русские ученые, как Н.С.Таганцев, Ф.П. Буткевич, М.А. Унковский, П.И. Люблинский
Одновременно с трудами русских издавались и работы европейских ученых, таких как И. Бентам и Р. Иеринг. П.И. Люблинский в своем известном пособии “Техника, толкование и казуистика уголовного кодекса” писал, что, являясь изменчивым творением рук человека, юридический закон находит свою силу сам в себе и только в этой своей форме он является действующей, создающей порядок волей. Поэтому слово законодателя является делом, которое в совершенстве удается только человеку богоодаренному, который может создать интуитивно священный правопорядок, состоящий в живом соответствии с душой народа и реальными силами. Далее он отмечал, что искусству развивать мысль законодателя и извлекать из нее нужное содержание учит нас юридическое толкование. Но оно мыслимо только при знакомстве с теми техническими приемами, которыми пользовался законодатель, при построении своих норм. Именно поэтому П.И. Люблинский считал, что юридической герменевтике должно предшествовать изучение законодательной техники
Иной точки зрения на проблемы законодательной техники придерживался другой известный русский ученый-юрист М.А. Унковский. В одном из своих научных трудов он писал, что, несомненно, опытность в законодательной технике, извлекаемая путем долголетнего сидения на процессе разработки законопроектов, далеко выше тех познаний в этой отрасли, которыми располагают лица, недавно вступившие на поприще законодательной деятельности, каковыми в большинстве случаев являются выборные члены законодательных палат, но что такую опытность нельзя назвать достаточной, показывает уже то обстоятельство, что и те законодательные акты, которые в разных государствах выходили из-под пера законодателей до введения выборной системы в законодательные учреждения, тоже неизменно по выходе их в свет вызывали тьму недоумений, требовавших всякого рода дополнений и разъяснений, как аутентических, так административных и судебных.
Как же после этого сравнить такую, если можно так выразиться, первобытного типа опытность с тем знанием, которое возникло бы из систематического ознакомления с целой массой вызванных жизнью правовых вопросов, взятых из разных областей права, разных стран и разных эпох, и если это ознакомление происходит не попутно с делом разработки разных частных законопроектов, а преследует специальную задачу выяснения общего характера законодательно-технических недостатков законодательства, обычно являющихся причинами возникновения того или иного рода недоумений, и изобретения наивыгоднейших для целых систем законов приемов изложения их так, чтобы весь комплекс законодательных норм каждой данной страны был выражен в наиболее краткой и ясной форме? Опытность первого рода есть не более, как некоторая “натасканность” в деле законодательной техники и притом, как уже объяснено, весьма недостаточная, судя по ее результатам, тогда как знание, которое получилось бы путем вышеуказанной систематической и специальной работы, содержало бы в себе все те полезные для изложения законодательства в ясной и кратчайшей форме руководственные выводы, какие вообще представляется возможным извлечь
Вырабатывая современное определение законодательной техники нужно постоянно помнить, что ее основным назначением является решение проблем соотношения содержания и формы права. Цель ее заключается в придании законам такой формы, которая бы полностью соответствовала их содержанию и отвечала требованиям доступности, простоты и наглядности.
Следует обратить внимание на специфику юридико-технологических приемов в разных отраслях законодательства. Их различение обусловлено неодинаковым объектом и методами правового регулирования. К примеру, в конституционном законодательстве больше применяется норм - дефиниций, норм - целей и норм - принципов, а сами нормы нередко состоят лишь из диспозиций. В гражданском и уголовном законодательстве традиционной является строгая и детальная структуризация институтов и норм.
По нашему мнению, законодательная техника - это система правил, предназначенных и используемых для познавательно - логического и нормативно - структурного формирования правового материала и подготовки текста закона. В таком определении можно выделить шесть взаимосвязанных элементов: познавательно - юридический, нормативно - структурный, логический, языковый, документально - технический, процедурный.
Каждый из элементов содержит набор требований - правил, которые следует строго соблюдать. Их применение с учетом этапов движения законопроекта должно быть последовательным и взаимосвязанным.
Познавательный элемент означает определение предмета законодательного регулирования, выбор и анализ процессов, явлений и отношений, которые могут быть объектом законодательного воздействия. Оправданно исходить из следующего круга законодательно регулируемых отношений:
а) высокая социальная значимость их для общества, государства и гражданина; б) стабильность; в) первично - нормативное регулирование; г) предопределенность конституций; д) правомочность субъекта законодательной деятельности.
С этими составляющими связан и правильный выбор формы правового акта, с учетом его места в правовой системе и классификационных признаков как официальных, так и доктринальных.
Познавательный аспект подготовки закона связан с его концепцией. Это - аналитическая нормативная модель с вариантами правового поведения, с примерной структурой акта, его связями с другими актами, возможными последствиями и оценкой эффективности действия. Замена концепций всякого рода пояснительными записками и т.п. внешне упрощает процесс законотворчества, но на деле лишь обесценивает его.
В рамках концепции закона важен «набор понятий», которые предполагается использовать. Это, прежде всего, научно-юридические понятия, выработанные правовой наукой и необходимые для правильного построения закона. Их недооценка и игнорирование ведут к ошибкам и юридическим противоречиям. Далее, следует правильно применять конституционные понятия, не допуская произвольных отступлений от них.
Довольно часто понятия и термины получают признание в каком-либо законе. Нужно ли это? Традиционно в рамках системы континентального права, к которой, заметим, принадлежит преимущественно и российское право, далеко не каждый закон сопровождается набором собственных понятий. Они уже заложены в конституциях, кодифицированных актах и в научных доктринах. У нас же сейчас, напротив, наблюдается увлечение дефинициями как «визиткой» закона.
В Водном кодексе содержится 30 основных понятий - таких, как «вода», «воды», «подземные воды» и др. (ст. 1). Вряд ли в них есть специфический смысл, потребовавший нормативного выражения. В Воздушном кодексе вовсе не оказалось норм - дефиниций, кроме понятия «специально уполномоченного органа» (ст. 6). Это обстоятельство повлекло появление их в конкретных законах, принятых в рамках данной сферы.
Более правильно, во-первых, вводить нормативные понятия только в базовых законах (кодексах), во-вторых, добиваться строгой внутренней связи между нормами - дефинициями и главами, статьями закона, в-третьих, обеспечивать последовательное и правильное применение основных норм - дефиниций в других законах и иных актах.
Законодательная техника - важнейшая составная часть юридической техники.
Юридическая техника - совокупность правил, приемов, способов подготовки, составления, оформления юридических документов, их систематизации и учета.
Различаются следующие виды юридической техники : законодательная (правотворческая) техника, интерпретационная, техника систематизации нормативных правовых актов, техника учета нормативных актов, техника индивидуальных актов , представляющей собой совокупность специфических средств, правил и приемов наиболее оптимального правового регулирования общественных отношений.
1. Средства юридического выражения воли законодателя :
- нормативное построение - норма права должна быть выражена в виде нормы-предписания (гипотеза - диспозиция; гипотеза - санкция);
- системное построение - норма права должна быть выражена в виде логической нормы (гипотеза - диспозиция - санкция);
- отраслевая типизация - каждая норма права должна быть помещена в соответствующую отрасль права.
2. Средства словесно-документального изложения текста документа :
- реквизиты (наименование акта, его заголовок, дата принятия, вступления в действие, подписи и т.п.)
- структурное построение - определенный порядок расположения материала, его расчлененность и согласованность;
- юридическая терминология - совокупность слов и словосочетаний, в которых выражаются юридические понятия;
- стиль правового акта - система приемов наиболее целесообразного использования языковых средств в нормативных документах.
Средствами юридической техники являются:
1. Правовые аксиомы - положения, самоочевидные истины, не требующие в юридическом процессе доказательств (люди рождаются свободными и равными в правах; нельзя быть судьей в своем собственном деле; всякое сомнение толкуется в польз обвиняемого; ответственность может наступить только за вину; закон обратной силы не имеет; нет преступления без указания на то в уголовном законе).
2. Концепция нормативного правового акта - абстрактная общественная идея, построенная либо на основе опыта, либо на чисто умозрительной основе, положенная в качестве основы нормативного акта. Это система знаний о том или ином фрагменте юридической значимой деятельности, модель юридического явления (концепция гражданства в конституционном праве, концепция собственности в гражданском праве).
3. Юридическая конструкция - идеальная модель урегулированных правом общественных отношений или отдельных элементов, служащая методом познания права и общественных отношений (состав правонарушения, состав правоотношения, юридическое лицо, состав сделки).
4. Правовой символ - это охраняемый государством условный образ, отличительный знак, представляющий собой видимое либо слышимое образование, которому субъект правотворчества придает особый политико-правовой смысл, не связанный с сущностью. Этого образования. Правовые символы - своеобразные средства формализации юридического содержания в целях придания ему четкости, определенности, лапидарности и образности.
5. Конституционные поправки - прием юридической техники, состоящий в изменении и дополнении действующей Конституции. Осуществляется в особом усложненном порядке, устанавливаемом, как правило, самой Конституцией.
6. Классификация - прием юридической техники, состоящий в подразделении юридических явлений на группы, виды и разделы.
7. Примечания в нормативном правовом акте - особый прием юридической техники, представляющий собой элемент вспомогательной графики. Используется при оформлении содержания нестандартного, дополнительного материала и может содержать законодательные дефиниции, схемы, таблицы, перечни.
Особым средством юридической техники является правовая оговорка - социально обусловленная, имеющее специальную нормативно-лексическую форму условие (заявление, положение), которое частично изменяет содержание или объем действия нормы права, создает новый правовой режим, выступает формой согласования интересов и порождает определенные юридические последствия.
Формы нормативного выражения правовых оговорок - те согласования, термины и логико-языковые конструкции, при помощи которых в нормативных актах, выражаются (устанавливаются) оговорки («как правило», «кроме случаев», «за исключением», «как минимум», «при необходимости», «имея в виду», «независимо от» и др.)
Законодательная техника касается правил, средств, приемов и требований формирования и формулирования нормативных правовых актов. Законодательная техника является одним из основных компонентов юридического механизма процесса правотворчества , под которым, понимают совокупность специфических правовых средств формирования правовых норм.
Законодательная техника имеет две основные цели. Во-первых, рационально, адекватно урегулировать общественные отношения, не допустить пробелов, изложить нормативные правовые акты достаточно четко, недвусмысленно, определенно и в тоже время достаточно кратко, экономично, в определенной мере единообразно, стандартно.
Другая цель законодательной техники ориентирована на субъектов - адресатов нормативных правовых актов и состоит в том, чтобы сделать нормативные акты достаточно понятными, ясными для лиц, которым они адресованы, чтобы у них не возникали сомнения относительно их прав и обязанностей, предусмотренных нормативными актами.
Можно выделить три основных группы правил законодательной техники:
а) Правила относящиеся к внешнему оформлению нормативных правовых актов . Любой нормативный правовой акт должен иметь соответствующие реквизиты, которые отражали бы его юридическую силу, предмет регулирования, сферу действия, придавали бы ему официальность - название вида нормативного правового акта (закон, указ, постановление и т.д.), название органа, его издавшего, наименование акта, отражающее его содержание, предмет регулирования, дату и место его принятия, регистрационный номер, подпись соответствующего должностного лица и др.
б) Правила, относящиеся к содержанию и структуре нормативного акта .
Нормативный акт должен иметь достаточно определенный предмет регулирования , ирассчитан на регулирование однородных общественных отношений. Он не должен регулировать отношения разного рода и типа. Отношения, составляющие предмет регулирования разных отраслей права, должны регулироваться особыми актами.
Нормативный правовой акт не должен содержать пробелов , по возможности избегать исключений и отсылок.
- Регулирование важных принципиальных вопросов не должно заслоняться вопросами второстепенными. Этому обязана способствовать определенная структура нормативного правового акта, которая строится на логически последовательном изложении акта.
Крупные нормативные правовые акты могут состоять из двух частей, не считая титула: из вводной (или преамбулы) и постановляющей. В преамбуле указываются причины, поводы, цели издания нормативного акта. В постановляющей части излагаются нормы права. Постановляющая часть в конце акта может содержать предписания, определяющее время и порядок вступления нормативного акта в силу, а также предписания, отменяющие действия других актов. Что же касается законов РФ, рассчитанных на длительный срок действия, то обычно порядок введения законов в действие, отмена других нормативно-правовых актов определяются, как правило, особым актом.
В числе правил, относящихся к структуре нормативного акта , можно назвать:
Нормы более общего характера должны помещаться в начале нормативного правового акта;
Однородные нормы должны выделяться, излагаться компактно, без разброса в разных частях нормативного акта; в крупных нормативных актах они должны обособляться в главы, разделы, части; каждая глава, раздел, часть должны иметь название.
Каждая глава нормативного правового акта состоит из статей, которые в свою очередь могут подразделяться на части (пункты, параграфы); нумерация статей должна быть сплошной, т.е. одна нумерация должна идти через все разделы, части и главы. Нумерация статей должна быть постоянной, стабильной.
в) Правила и приемы изложения норм права (язык нормативных правовых актов).
- Язык правого акта - в тексте правового акта элементы профессионального языка юриспруденции, специальные юридические понятия, термины, конструкции должны органически сочетаться с общеупотребительными словами и словесными выражениями современного литературного языка, а также с профессиональной терминологией неюридического характера (типа: биологические агенты и токсины, эпизоотия и т.д.).
В тексте правового акта не должны использоваться словесные архаизмы и неологизмы, различные образные выражения, аналогии, метафоры, двусмысленные обороты речи и т.д.
В целом правовой акт должен обладать единством стиля, соответствующего целям, содержанию и значению официального документа, который обладает юридической силой.
Основные моменты несоблюдения правил законодательной техники могут быть выражены в следующем:
1) при издании новых нормативных правовых актов не отменяются или не изменяются действующие;
2) отменяются или изменяются ранее изданные акты без точного и исчерпывающего их перечисления;
3) изменения в действующие нормативные акты вносятся ненормативными актами;
4) изменение актов происходит без одновременного утверждения новой редакции соответствующих их разделов или статей;
5) отдельные общие правила, рассчитанные на длительное действие, включаются в оперативные распоряжения или акты, действующие в течение ограниченного срока;
6) единоличными распоряжениями действие тех или иных нормативных актов распространяется на не предусмотренные этими актами общественные отношения;
7) отсутствует необходимая согласованность и редакционная увязка между актами, издаваемыми по одному и тому же вопросу, что вызывает противоречие нормативных правовых актов друг другу;
8) новый акт не полностью регулирует соответствующий вопрос, в результате чего ряд прежних актов по тому же вопросу нельзя полностью отменить;
9) акты излагаются сложным, неясным языком, страдают неоправданным многословием.
Решению проблем, связанных с законодательной техникой, могут способствовать,в частности, следующие моменты:
1. Представляется целесообразным разработка четких критериев качества правовых актов, выявление типичных законотворческих и правоприменительных ошибок, формирование действенных приемов, способов их преодоления;
2. Одной из действенных мер повышения качества федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, внедрения единообразных принципов и современных технологий могли бы стать «Примерные правила законотворческой техники» и Федеральный закон «О нормативных правовых актах РФ»;
3. Повышению профессионального уровня лиц, участвующих в законотворческом процессе, могли бы способствовать постоянно действующие семинары, проводимые ведущими научными и учебными учреждениями РФ совместно с депутатами Государственной Думы, работниками Аппарата Государственной Думы, Аппарата Правительства и иными лицами, занимающимися законопроектной деятельностью.
Начиная разговор о законодательной технике и ее составляющих, следует заметить, что в общей теории права и государства существуют различные подходы относительно понимания данного термина. Так, например, профессор В.М. Сырых отмечал, что законодательная техника включает достаточно развитую систему требований к официальным реквизитам, структуре, содержанию нормативного правового акта, системным связям норм, как внутри закона, так и с другими законодательными актами, к стилю закона 81 . Профессор Ю.А. Тихомиров понятие законодательной техники также раскрывал через систему определенных правил. При этом он подразделил данные правила на два вида познавательно-логичного и нормативно-структурного формирования правового материала. Кроме того, в рассматриваемом определении он выделил шесть взаимосвязанных элементов: а) познавательно-юридический; б) нормативно-структурный; в) логический; г) языковой; д) документально-технический; е) процедурный 82 .
Само понятие "законодательная техника" входит в другое, более широкое, понятие – "юридическая техника", которое включает в себя не только совокупность или, вернее сказать, систему приемов, правил и средств, направленных на подготовку, принятие, изменение либо отмену совершенных по форме, структуре и содержанию законов и подзаконных нормативных актов, но и индивидуальных правовых актов, а также актов официального толкования права.
Проведенный анализ показал, что в понимании законодательной техники можно выделить два подхода – "узкий" и "широкий". Позиция сторонников первого основывается на том, что под законодательной техникой понимают систему правил, приемов и средств подготовки совершенных по форме и содержанию нормативно-правовых актов, смысл которых будет понятен каждому. Данная позиция имеет широкое распространение в юридической науке, и ее разделяют многие правоведы. Сторонники "широкого" подхода под законодательной техникой понимают учение о законодательной системе, ее структуре, формах и методах ее построения. Такое широкое понимание законодательной техники еще в начале 80-х гг. подверг критике А.С. Пиголкин. В частности, он отмечал, что при таком подходе в предмет законодательной техники включается почти вся теория права. Законодательная техника, по мнению А.С. Пиголкина, охватывает чисто технические моменты подготовки проектов нормативных актов, под которыми следует понимать все то, что не имеет прямого отношения к содержанию готовящихся проектов, а носит прикладной характер и касается внешнего оформления таких проектов, методики их подготовки 83 .
Разделяя эту точку зрения, необходимо отметить, что к основным средствам законодательной техники относятся: нормативное построение, юридические конструкции, отраслевая типизация, юридическая терминология.
Нормативное построение предполагает, что внутренняя структура правовой нормы содержит, не только правила поведения (диспозицию) и те жизненные условия, при которых эти правила начинают действовать, но и предусматривает наличие юридических последствий: карательных, поощрительных, правовосстановительных и т.д. Данное построение необходимо для того, чтобы любой человек, не имея специального образования, мог прочитать правила поведения, выраженные в нормативном акте.
Тем не менее, сегодня законодательная техника при построении норм прав идет по двум противоположным направлениям. С одной стороны, просматривается дифференциация норм права. Так, например, в кодифицированных актах широко распространено помещение гипотез в общую часть кодексов, что препятствует их многочисленным повторениям в статьях нормативных актов и способствует экономичности и компактности в изложении нормативного материала.
С другой, все чаще используется такое средство законодательной техники, способствующее интеграции норм права, как нормативное построение, которое предполагает, что внутренняя структура правовой нормы должна содержать, не только правила поведения (диспозицию) и те жизненные условия, при которых эти правила начинают действовать, но и предусматривать наличие юридических последствий: карательных, поощрительных, правовосстановительных. Данное построение необходимо для того, чтобы любой человек, не имея специального образования, мог прочитать правила поведения, выраженные в нормативном акте. Применение такого средства юридической техники, как нормативное построение характерно для подготовки таких подзаконных актов, как указы Президента, а также ведомственные нормативные акты, то есть нормативные акты таких федеральных органов исполнительной власти, как федеральные министерства и федеральные службы.
Другим средством законодательной техники являются юридические конструкции. Они представляют собой схемы-шаблоны, которыми пользуются компетентные органы при разработке юридических документов. Так, например, в МВД России разработаны унифицированные образцы основных нормативно-правовых актов, с помощью которых исполнители могут определить нужную форму проекта подготавливаемого акта и правильно его построить. Данные образцы, при правильном их использовании, будут способствовать повышению качества ведомственных нормативных актов.
Отраслевая типизация помогает юристу отнести нормативный документ к той или иной системе норм, регулирующих определенную сферу жизни, то есть к отрасли права (гражданской, финансовой и т.д.).
Юридическая терминология является средством законодательной техники, с помощью которой конкретные понятия приобретают словесное выражение в тексте нормативного акта. Являясь первичным материалом для создания правовых норм, юридические термины имеют сквозное значение в юридической технике. Используя юридические термины, государство в лице своих органов власти говорит на языке права и выражает свою волю, т. е. устанавливает всевозможные запреты, возлагает на юридических и физических лиц и их объединения определенные обязанности, предоставляет возможности для реализации прав и законных интересов.
В юридической литературе юридические термины подразделяют на общеупотребительные термины, которые используются в обыденной речи и понятны всем и специально-юридические, которые обладают особым правовым содержанием (аккредитив, деликтоспособность, исковое заявление и т.п.), такие термины служат для обозначения юридических понятий, выражения юридических конструкций, отраслевой типизации и т.д. Таким образом, специально-юридические термины являются переходным звеном от нормативных предписаний к более сложным пластам правовой материи. Нормодатель при подготовке проектов нормативных актов использует также технические термины, которые отражают область специальных знаний машиностроения, энергетики и т.д. Технические термины широко применяются в таких документах, как: правила техники безопасности, правила взрывных и горных работ, правила проведения экспертизы технических решений и т.п.
